01 国家或地区层面动态
美国：联邦政府史上最长停摆持续43天后于11月12日结束，国会通过拨款法案为NASA等机构临时续拨预算至2026年1月30日 。特朗普政府重新提名商业太空企业家贾里德·艾萨克曼（Jared Isaacman）出任NASA局长，表明其推动NASA商业化改革的意图 。美国联邦通信委员会（FCC）则于11月初提出《21世纪太空现代化》NPRM，计划全面修订卫星及地面站许可规则，将原有第25章整合为新的第100章“空间及地球站业务”，以提高许可效率和灵活性。该提案引入“变轨航天器系统”（VTSS）新类别，便利绕月航行、在轨服务和组装制造等新型太空活动的许可，并探索“许可装配线”等加速审批机制。同时，FCC委员安娜·戈麦斯警告美国近期削减国际项目（如终止USAID部分计划）削弱了软实力，致使美国在卫星频谱国际谈判中的影响力下降，并在筹备2027年世界无线电大会过程中面临挑战 。她呼吁美国恢复全球伙伴关系，以维护在卫星频谱治理中的领导地位 。
欧盟及欧洲：欧盟委员会于2025年6月提出《欧盟航天法》（EU Space Act）草案，旨在建立统一的欧盟太空活动法律框架。11月，欧盟成员国部长在竞争力委员会上首次讨论该法进展，多数认可其提升太空安全、韧性和可持续发展的目标，但强调草案文本需进一步澄清和简化，避免增加企业合规负担 。一些国家对草案采用法规形式及法律依据提出疑虑，并担心部分条款可能与国家主权活动或对第三国合作相冲突 。美国国务院亦于11月5日向欧盟提交正式意见，批评草案中某些要求“歧视性”地排斥非欧盟航天服务提供商（如规定优先使用欧盟火箭，只有在无替代时才许可非欧盟发射）以及过严的卫星环境责任，将对美欧双边及北约多边太空合作造成“不合理的非关税壁垒” 。美方警告这些规定可能妨碍双方在空间天气、遥感、航天安全（如太空碎片减缓）和通信等领域的合作，并呼吁修改草案以免损及盟国安全利益 。欧洲航天局（ESA）方面，23个成员国于11月26–27日在不来梅召开部长理事会（CM25），批准未来三年合计约223亿欧元的预算承诺，增幅实际约17%（扣除通胀） 。各国追加投资涵盖科学探索、航天技术与应用等领域，并特别增加对地球观测、导航和通信等“太空应用”的出资，以加强欧洲太空安全和抗御能力 。会议通过的“欧洲天地安全”（European Resilience from Space）新计划将统筹发展对地观测高分辨率成像、新一代低轨导航（例如扩展Galileo的Celeste低轨PNT星座）和安全通信服务，以提升欧洲在关键太空能力方面的自主性 。在导航领域，ESA导航司获得近9.69亿欧元资金用于继续NAVISP等计划和启动三项新任务，强化欧洲卫星导航系统的竞争力和抗风险能力 。此外，部长会议还首度同意ESA支持欧洲防务需求的项目，体现欧洲强化“战略自主”的趋势 。法国、德国、意大利等国也各有举措：意大利年中通过了首部《国家航天经济法》（2025年第89号法），明确商业航天许可和责任保险制度等，以期与欧盟立法协调推进 ；德国国防部继续投入强化太空态势感知和防御能力，并作为东道主承办了本次ESA部长会议。英国则与德国共同提高太空安全警戒，密切关注他国卫星对欧洲军事和民用卫星的干扰威胁（详见下文专题部分）。
亚洲：中国国家航天局于11月发布《推进商业航天高质量安全发展行动计划（2025—2027年）》，将商业航天纳入国家航天发展整体布局，提出到2027年“基本实现商业航天高质量发展”的目标 。行动计划强调“坚持法治思维，确保安全有序”，要求加快推进《中国航天法》立法，明确商业航天地位作用，完善商业航天市场准入机制 。同时聚焦多个重点领域，提出尽快出台空间碎片减缓与防护、特定航天产品和技术出口管制、航天发射许可、空间物体登记、月球及其他天体保护、太空交通管理等配套法规政策 ，以健全商业航天监管体系，保障产业安全可持续发展。日本方面，虽然11月未有重大新法出台，但其防卫省于7月已颁布《宇宙领域防卫指针》，强调太空安全与自卫队能力建设；日本政府也在酝酿修订2018年《宇宙活动法》，以进一步支持民营航天发展（草案预计2026年提出） 。印度在当月成功发射新一代重型通信卫星并推进载人航天计划，但其航天政策重点仍延续4月公布的《印度太空政策2023》，鼓励私营企业参与航天活动，尚无新的立法动态。韩国、阿联酋、新加坡等亚洲国家11月主要通过国际航展等平台开展合作：阿联酋于迪拜航展期间展示其牵头的阿拉伯国家航天合作成果，并宣布阿拉伯联盟813号卫星已成功完成组装，将用于环境监测（该卫星于12月发射） 。日本和意大利在航展期间探讨互访合作（意航局局长月底考察了意大利马泰拉空间中心）以推动对地观测数据共享等 。总体而言，亚洲主要航天国家本月在国内法规层面相对平静，但在商业航天支持和国际合作上动作频频。
**非洲：尼日利亚、南非、埃及等国当月通过国家及区域层面推动航天政策合作。非洲联盟的非洲航天局（AfSA）**于11月在开罗召开第二届理事会会议，来自各成员国的代表讨论了对地观测数据（GMES&非洲二期计划等）应用、气候变化应对和非洲航天战略等议题，强调将太空技术服务于非洲可持续发展 。南非在11月11日正式启用了夸祖鲁-纳塔尔大学航空航天系统研究所（ASRI）的新总部及先进制造设施，由科技创新部牵头投资建设，旨在加强本土航天工程能力 。南非官员表示该设施将用于火箭推进等领域研发，计划5年内试射亚轨道火箭、10年内实现自主低轨卫星发射，以培养本国航天人才并提升自主进入太空的能力 。尼日利亚方面，虽本月无新法规公布，但其国家航天局正设立太空活动监管与频谱管理部门，并获总统授权将航天技术融入创收领域，表明尼日利亚推动航天立法和产业化的意愿（此举在稍早前的联合国会议上获得关注 ）。总体来看，非洲各国正借助AfSA等机制加强协作，逐步完善本地区航天治理架构。**大洋洲和拉美：**澳大利亚、新西兰以及巴西、阿根廷等国在11月未见公开新的航天法政策发布。不过，一些拉美国家通过国际合作拓展航天活动，例如哥伦比亚航天局11月20日与美国商业公司Vast签署合作谅解备忘录，以推动拉美地区空间站和微重力研究等合作（属产业层面动向）。总体而言，这些地区当月在航天法律政策层面的动态相对有限。
02 国际组织与多边合作动态
联合国及多边机制：联合国外空事务厅（UNOOSA）于11月19-20日在维也纳举办了2025年联合国空间法与政策大会，主题聚焦“将太空可持续性原则付诸实践”。各国法律和技术专家探讨了如何将联合国空间碎片减缓准则和外空长期可持续发展指南转化为国内法规和操作标准 。会议研讨议题包括：将太空可持续发展要求纳入国家监管、实践《救助与归还协定》在航天器再入坠落情形下的适用、以及在轨服务和主动清除碎片等新兴活动的法律责任和管辖权问题 。大会特别强调各国应加强协作，将法律原则转化为现实操作，以共同维护太空环境的安全和可持续利用 。此外，UNOOSA还联合世界知识产权组织（WIPO）在大会期间举办了**“外空专利”专题研讨，讨论太空技术的专利法适用问题 。本月其他重要多边进展包括：联合国大会第四委员会审议通过了年度《和平利用外层空间国际合作决议》**草案，再次呼吁各国扩大对外空条约的普遍加入，并强调防止外空军备竞赛的重要性（该决议随后于12月在联大全会上获通过）。**国际电信联盟（ITU）**虽无大会召开，但围绕卫星频率和轨位的国际协调仍在通过各工作组进行，美国FCC委员的呼吁凸显了准备2027年世 界无线电大会（WRC-27）的紧迫性，也反映出中国等国在ITU框架内影响力上升的趋势 。
区域组织与合作联盟：****欧洲航天局（ESA）部长理事会会议（CM25）不仅涉及欧洲内部事务，也对跨国合作产生影响。ESA局长阿施巴赫尔在会后向欧盟部长通报了会议结果，表示欧洲创纪录的投资将用于支持与NASA等伙伴的深空探测合作（如资助2028年发射的罗莎琳德·富兰克林火星车，以及继续参与月球“阿尔忒弥斯”计划的欧洲元素） ；同时新批准的欧洲太空安全项目（包括“Ramses”小行星拦截、“Vigil”太空气象探测卫星等）也将加强与美国行星防御、空间天气社区的协作 。阿拉伯国家层面，阿拉伯航天合作组织（Arab Space Cooperation）在阿联酋带领下持续推进成员国联合项目：“阿拉伯813”遥感卫星即为14国合作研制的成果，并已于12月成功发射入轨 。该组织11月在迪拜航展期间召集成员讨论了后续联合任务和数据共享机制，彰显了阿拉伯国家在航天领域抱团发展的趋势。非洲方面，非洲航天局（AfSA）作为非盟旗下机构于本月召开理事会会议（如前文所述），并举办了GMES&非洲对地观测计划第二期论坛，欧洲联盟提供的4,500万欧元支持（全球门户计划的一部分）在会上得到落实 。这显示非洲正通过AfSA与欧盟等伙伴加强卫星遥感应用合作，以服务环境监测和安全发展需求。多边军控领域，尽管11月未有专门的外空军控条约谈判会议，但日内瓦裁军谈判会议已将防止外空军备竞赛（PAROS）列为2026年优先议题之一；本月在迪拜召开的太空安全大会上，来自北约和各大国的代表也呼吁启动外空行为准则等信任措施的谈判，以降低太空安全风险。
国际商业与双边合作：11月的迪拜航展和各国高层互访成为国际航天合作的重要契机。迪拜航展2025上设立了史上规模最大的“太空展馆”，汇集了来自美国、欧洲、亚洲等逾50家航天机构和企业的展示 。期间多项双边合作协议签署：阿联酋航天局分别与日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）和意大利航天局就深空探测、对地观测数据互换等达成合作意向；韩国航天研究院（KARI）与阿联酋EDGE集团签署关于小型卫星和航天防务的谅解备忘录；巴林航天机构宣布加入由意大利牵头的月球研究项目等。这些协议体现出海湾国家正积极引进技术与伙伴以发展自身航天能力。美印两国则延续6月白宫峰会达成的空间合作共识，在11月进一步落实NASA-ISRO载人航天合作框架（包括训练印度宇航员、2024年联合参与国际空间站任务等） 。另外，阿根廷、巴西等拉美国家继续参与阿尔忒弥斯协议框架的活动，并寻求与中国、俄罗斯的航天合作（如阿根廷11月接待中国航天代表团访问讨论深空站地面支持）。总的来看，国际航天合作在本月呈现出**“多轮驱动”格局：一方面美国及其盟友通过阿尔忒弥斯协议**、北约太空政策等加强协同；另一方面新兴航天国家也在南南合作和与欧亚大国合作中寻找机遇。多边和双边并举的合作态势，正成为全球航天治理的重要特点。
03 专题领域治理新动态
太空交通管理与碎片治理：轨道拥堵和空间碎片问题在本月受到了各国高度关注。联合国空间法大会集中讨论了太空碎片减缓指南的国内落实，并呼吁加强各国共享空间态势感知（SSA）数据以提高轨道交通管理效率 。中国发布的商业航天行动计划强调尽快制定空间碎片减缓和太空交通管理专项法规，要求对火箭残骸、废弃卫星等实施更严格的监管和防护措施 。欧盟拟议的《航天法》也将建立航天物体跟踪和碰撞预警的统一规则，要求运营商提交碎片防控计划，并赋予欧盟监督轨道交通的职权 。在实践层面，欧洲在ESA部长会上批准了**“RISE”在轨服务与碎片清除试验项目的资金，计划与商业伙伴合作验证主动清理废弃卫星的技术，以减少未来太空垃圾 。美国则通过FCC的新规草案引入变量轨道航天器**类别，允许卫星运营商在遵守碰撞规避要求前提下开展在轨机动和服务，而不必预先提交全生命周期轨道数据 。总体而言，11月各主要行为体在政策和技术上均加强了对轨道碎片和交通管理的治理力度，预示未来该领域国际规范可能加速形成。
卫星通信与频谱管理：针对商业卫星通信蓬勃发展带来的监管需求，美国FCC在“空间月”行动中着手现代化卫星频谱管理。除前述整合许可架构外，FCC亦提议从**“事前细则管制”转向“性能指标管制”，以便赋予运营商更大灵活度，同时确保在不干扰其他频谱用户前提下创新 。该NPRM还提出建立模块化许可申请流程和快速通道**（对满足明确标准的申请7日公示后即可批准），以缩短新卫星系统部署周期 。在国际频谱协调方面，11月各国已开始为WRC-27预研议题。美国官员的讲话透露，由于近年外交投入减少，美国在ITU的影响力相对削弱，面对中国等国在卫星频谱规则制定上的竞争，美国将寻求通过恢复对外援助和组建盟友阵线来巩固自身话语权 。欧洲则继续推进其频谱共享和卫星互联网战略：欧盟委员会10月曾启动公共咨询，探讨在欧盟范围内统一卫星频率授权流程和干扰处置机制（咨询期持续至11月下旬 ）。可以预见，围绕新频段开发、卫星5G融合等议题的政策博弈将在此后数年内升温。
全球导航卫星系统（GNSS）：欧洲在本月ESA部长会议上为未来导航计划注入新动力：成员国追加近10亿欧元资金，全面启动NAVISP-4阶段和FutureNAV新任务 。其中，“Celeste”项目将试验建设低轨PNT卫星星座，与现有Galileo系统互补以增强抗干扰和覆盖性能 ；“Genesis”任务则获资进入部署阶段，旨在通过卫星测地提高全球参考框架精度 。这些举措将巩固欧洲在高精度定位导航授时服务领域的自主能力，也为未来欧盟新一轮财政框架下的Galileo升级奠定基础 。美国则聚焦国家安全需求，国防部顾问机构11月初发布报告，警告现有GPS系统易受干扰，不足以支撑耗资1750亿美元的“黄金穹顶”导弹防御计划 。报告建议美国尽快发展多轨道组合导航体系，强化地面备用系统（如LORAN）并引入商业信号，以提高PNT系统的鲁棒性 。可以看到，无论民用还是军用领域，主要大国都在加速GNSS的革新：多层级、抗干扰的新导航架构正成为未来趋势。
深空探索与空间资源：11月没有新的太空采矿法律出台，但各国在深空探测合作中日趋重视资源利用规则的制定。美国牵头的《阿尔忒弥斯协议》成员已增至60国（10月菲律宾、拉脱维亚先后签署) 。在本月的迪拜航展和其他场合，美国及盟国继续游说更多国家加入协议，为未来月球与小行星资源开发建立透明规范。中国和俄罗斯则推进各自的国际月球科研站（ILRS）倡议，11月双方与委内瑞拉等国召开工作组会议（未公开细节），讨论月球基地建设及样品共享等问题。围绕空间资源开采的法律争议也在联合国层面持续：海峡两岸专家于本月的一次国际研讨会上都强调应避免外空资源争夺引发地缘紧张，支持通过COPUOS的工作组制定普遍接受的资源利用准则。然而，由于美俄等立场分歧（美国主张公司采矿权，中国强调国际监管），短期内达成具有法律约束力的资源公约可能性不大，各国更多采用**“先实践、再规范”**的策略，通过具体探测任务积累案例来影响未来规则走向。
太空安全与军备控制：随着地缘竞争升温，太空安全议题本月受到前所未有的关注。英国和德国政府在11月初先后公开警示称，近期侦测到俄罗斯“卢查”卫星反复靠近欧洲军用通信卫星，以及自称用于监测的中国卫星在接近西方目标卫星 。这些不透明的在轨行为引发北约盟国警觉。德英防长呼吁欧洲加大太空安全投入，德国宣布未来五年将拨款约35亿欧元用于太空防务技术研发，英国也将每周通报其卫星遭干扰情况以提升盟国意识 。北约层面，继2022年宣布将太空列为作战域并适用集体防御，第75届北约议会在11月通过声明，重申如成员卫星遭受攻击可启动《北约条约》第5条集体防卫响应 。美国政府内部亦在酝酿太空军事策略调整（特朗普总统12月签署了新行政令要求加速国家安全太空架构建设并改革采办流程，但此属下月动态) 。在外交努力方面，本月联合国裁军大会上首次有30余国支持由不首先在太空试验毁灭性反卫武器的政治宣言转化为实际军控谈判议程，这表明国际社会正尝试为太空建立行为红线。总体而言，**“安全困境”**正从地球延伸至太空，各主要力量一边加强自身太空军力建设，一边在多边舞台上寻求风险管控机制，这将深刻影响未来太空安全治理的走向。
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本文首发于微信公众号「技术与政策深度观察」（航天报姐），原文链接。